УКРАЇНА

єдина держава в Європі без контролю за законністю рішень місцевої влади

Коли це зміниться?

єдина держава в Європі без контролю за законністю рішень місцевої влади

Коли це зміниться?

УКРАЇНА

єдина держава в Європі без контролю
за законністю рішень місцевої влади

Коли це зміниться?

Партнерський проєкт
Та що пропонує законопроєкт №4298, який покликаний виправити ситуацію.

Реформа децентралізації, яка стартувала у 2014 році, стала однією з найуспішніших в історії України. Про це свідчать і високий рівень підтримки її українцями, і оцінка Ради Європи, і висновок Європарламенту. Але насправді реформа ще триває. Зокрема, за жодною з державних інституцій досі не закріплена функція нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування (ОМС), попри те що це безпосередньо передбачено Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування.

Наразі Україна є єдиною європейською державою, де відсутній нагляд за законністю рішень ОМС. Про це йдеться у міжнародному порівняльному дослідженні місцевого самоврядування, проведеному швейцарським Університетом Лозанни.

“Це створює підґрунтя для відокремлення місцевої влади від державної політики, що становить небезпеку для стабільності, особливо в умовах війни, що триває”, — стверджується у дослідженні.

Встановлення нагляду за законністю рішень ОМC в Україні також є вимогою Європейської комісії для успішної європейської інтеграції нашої держави.

У спецпроєкті, який створений в партнерстві з Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ (Коаліція РПР), LIGA.net розказує, що таке нагляд за законністю, для чого він потрібен самим громадам та які законодавчі ініціативи покликані розв’язати це питання.

Що таке нагляд за

законністю рішень влади

та для чого він потрібен

Нагляд за законністю рішень вищих органів влади в Україні здійснюється насамперед Касаційним адміністративним судом у складі Верховного суду (щодо законності дій, рішень чи бездіяльності органів державної влади), а також Конституційним судом України, який має повноваження перевіряти закони та інші правові акти Верховної Ради, президента та Кабінету міністрів на відповідність Конституції України.

Щодо місцевої влади, то десять років тому функцію загального нагляду за додержанням і застосуванням законів здійснювала прокуратура. Однак у 2014 році було ухвалено новий закон “Про прокуратуру”, який позбавив відомство цих повноважень. Ця зміна була частиною судової реформи та євроінтеграційних процесів, спрямованих на приведення ролі прокуратури у відповідність до європейських стандартів. Відповідні зміни були внесені й до Конституції у 2016 році. Водночас функцію нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування не закріпили за жодною з державних інституцій.

Тим часом органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські та обласні ради — завдяки реформі децентралізації отримали значно ширші повноваження, ніж раніше, можливість вирішувати чимало питань на місцевому рівні та набагато більші фінансові ресурси.

Наразі Україна пройшла два етапи децентралізації

Перший етап

Була створена законодавча база для старту децентралізації. Громади мали можливість добровільно об’єднуватися в об’єднані територіальні громади (ОТГ).

Другий етап

Було завершено об’єднання громад, в результаті утворився новий адміністративно-територіальний поділ країни: сформовано 1469 громад, а 490 районів були об’єднані у 136.

У 2016 році розпочалася робота над новим законопроєктом, який мав би врегулювати питання забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування (на заміну органів прокуратури). Планувалося, що будуть створені префекти, які візьмуть на себе ці повноваження. Саме інститут префектів мав би замінити місцеві державні адміністрації в регіонах і районах. Але подібні нововведення вимагали змін до Конституції, за які так і не проголосували.

На сьогодні виправити ситуацію з відсутністю нагляду за законністю рішень ОМС покликаний законопроєкт №4298 — про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деякі інші акти. Його головна мета — трансформація місцевих державних адміністрацій (МДА) — обласних та районних — в органи префектурного типу, які наділені функцією нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Законопроєкт внесли у ВР ще у 2020 році, ухвалили у першому читанні у березні 2021 року. Наразі він очікує на друге читання у парламенті. Результатом його ухвалення має стати впровадження чіткої, прозорої системи державного нагляду за законністю рішень ОМС.

Перед нами стоїть завдання — напрацювати ефективний механізм нагляду за законністю рішень ОМС, який запрацює в українських реаліях. Тому що не існує універсальної моделі, як має відбуватися нагляд або у який спосіб має взаємодіяти держава та місцева влада. Нам важливо було залучити усі ключові зацікавлені сторони, врахувати їхню позицію, почути думку і виробити свою ефективну модель того, як це має функціонувати.

Олена Гуменюк

Адвокаційна менеджерка Коаліції РПР

Така комунікація, за словами Гуменюк, відбувалася шляхом проведення публічних обговорень на національному рівні за участю народних депутатів, представників міністерства, асоціацій органів місцевого самоврядування, експертної спільноти. А також — на регіональному рівні, фокусуючись на залученні органів місцевого самоврядування, роз’ясненні ключових моментів, як має здійснюватися нагляд.

Структура місцевого самоврядування та державної влади на місцях

Хто має здійснювати нагляд за ОМС

Органи місцевого самоврядування:

Обласна рада, голова обирається прямим голосуванням жителями області.

Голова обласної ради обирається депутатами з-поміж себе.

Районна рада, голова обирається прямим голосуванням жителями району.

Голова районної ради обирається депутатами з-поміж себе.

Рада громади (міська, селищна, сільська) та голова ОТГ обираються прямим голосуванням жителями громади.

Виконавча влада:

Обласна державна адміністрація, голова призначається президентом України.

Районна державна адміністрація, голова призначається президентом України.

Виконавчий комітет ради ОТГ призначається за поданням голови ОТГ.

Чому важливий

нагляд за законністю

Децентралізація дала органам місцевого самоврядування значно ширші повноваження, ніж вони мали до того. Це, зокрема, управління комунальною власністю, регулювання земельних відносин, затвердження і розподіл місцевого бюджету, затвердження містобудівних програм, ставок податків, ухвалення соціально-економічних програм та багато іншого.

Кожен зі згаданих пунктів стосується інтересів громадян, які проживають на території об’єднаної територіальної громади. Відповідно, законність та правильність ухвалених органами місцевого самоврядування рішень — це передовсім захист їх інтересів та запобігання зловживанням.

На жаль, сьогодні у медіа є чимало повідомлень щодо порушень місцевою владою інтересів жителів громад. Часто представників ОМС звинувачують у дозволах на незаконну забудову, у знищенні історичних пам’яток тощо.

За словами голови правління Центру політико-правових реформ Ігоря Коліушка, наразі діють інші механізми дотримання законності органами місцевого самоврядування. Наприклад, звернення громадян, якщо їхні права порушено, до суду. Проте подібна практика — це певною мірою перекладання державою функції нагляду за законністю на самих громадян.

Є випадки, коли інші державні інспекції, кожна у своїй сфері, здійснюють нагляд за рішеннями місцевого самоврядування і також оскаржують їх. Але ось такого загального нагляду, який би містив і превентивні заходи у вигляді роз’яснень, і перегляд ухвалених рішень, немає. Місцеві адміністрації мають робити велику роботу наперед, роз’яснюючи, як треба працювати ОМС, щоб не порушувати закони. Так це працює в усьому світі.

Ігор Коліушко

Голова правління Центру політико-правових реформ

Водночас, за словами народного депутата Віталія Безгіна, голови підкомітету ВР з питань адміністративно-територіального устрою, встановлення нагляду за законністю — це питання, від якого, зокрема, залежить фінансова підтримка нашої держави та її європейське майбутнє.

“Україна, на відміну від країн — членів Європейського Союзу, немає цивілізованого нагляду за законністю рішень ОМС. Відповідно, про яку інтеграцію, про яке використання європейських фондів ми можемо говорити? Якщо брати досвід прогресивних країн, у них є навіть нагляд за бюджетами. Ми наразі цього не маємо. Але переконаний, що у міру того як ми рухатимемося до членства у Європейському Союзі, це також впроваджуватимемо”, — зазначає народний депутат.

Як нагляд за законністю рішень ОМС

працює у ЄС

У країнах ЄС система нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування влаштована по-різному. У Франції та Італії ці функції покладено на префектів. У Німеччині наглядовими повноваженнями наділені районні управління. У Швеції дотримання законодавства в різних сферах моніторять національні ради з відповідних питань. У Польщі ці обов’язки покладено на воєвод та регіональні рахункові палати.

Наглядові органи в більшості країн мають схожі функції: вони можуть зупиняти або скасовувати незаконні рішення, застосовувати штрафи та інші санкції, а також надавати рекомендації стосовно усунення порушень.

Основні принципи функціонування органів місцевого самоврядування країн — членів Європейського Союзу визначаються Європейською хартією місцевого самоврядування.

Європейська хартія місцевого самоврядування

Міжнародний договір Ради Європи, який визначає основні принципи та механізми дії самоврядних органів влади в державах-членах. Хартія була ухвалена у 1985 році та є одним з найважливіших документів, що регулюють відносини між центральною владою та ОМС.

Хартія закріплює принцип децентралізації влади: повноваження передаються з центрального рівня на місцевий. Документ передбачає, що органи місцевого самоврядування мають право на самостійне розв’язанняпитань місцевого значення і повинні бути забезпеченими власними фінансовими ресурсами для цього. ОМС обираються населенням і підзвітні виборцям.

В Україні хартія набула чинності з 1 січня 1998 року. З того часу розпочався процес узгодження вітчизняного законодавства з її положеннями, який триває і досі. Реформа децентралізації та встановлення нагляду за органами місцевого самоврядування — частина цього процесу. Також це є частиною глобального руху України до інтеграції до Європейського Союзу.

Україна має чимало євроінтеграційних завдань. Серед них — і завершення реформи децентралізації. Зокрема, громади мають набути статусу юридичної особи публічного права. Ну і, власне кажучи, це питання загальної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Восьма стаття хартії визначає, яким має бути нагляд за органами місцевого самоврядування. Відповідно, ми маємо дбати про те, щоб цей нагляд здійснювався цивілізовано.

Анатолій Заєць

Доктор юридичних наук, професор

Зокрема, другий пункт згаданої восьмої статті хартії звучить так:

“Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування зазвичай має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування”.

Як наглядають за місцевим самоврядуванням у країнах ЄС

Франція

Нагляд за діяльністю ОМС здійснює префект департаменту.
Префект оскаржує дії представників самоврядування в адміністративному суді.
Префект (з погодженням в кабміні) може зупинити на термін до місяця роботу місцевої ради.
У разі дострокового припинення повноважень ОМС префект призначає комісію, яка керує комуною до перевиборів.

Італія

Нагляд за діяльністю ОМС здійснює префект.
Префект може тимчасово зупинити повноваження мерів та керівників ОМС.
Префект має право ініціювати процедуру розпуску місцевої ради та здійснювати інспекцію публічних послуг на місцевому рівні.
У разі ліквідації органу самоврядування префект може призначити "надзвичайного уповноваженого" головою місцевої адміністрації.

Польща

Адміністративний нагляд за діяльністю ОМС здійснюють воєводи.
Нагляд за питаннями фінансів здійснюють регіональні рахункові палати.
ОМС зобов'язані надавати свої рішення воєводі.
Воєвода має право одноосібно визнати нечинними та призупинити виконання рішень ОМС, які не відповідають законам держави.

Німеччина

Наглядовим органом зазвичай є районне управління.
У землях без середнього рівня управління функції нагляду виконує міністр внутрішніх справ землі.
Міністр внутрішніх справ є вищою наглядовою інстанцією в усіх федеральних землях.

Швеція

У Швеції немає єдиного органу, що здійснює нагляд за діяльністю ОМС.
Окружні адміністрації моніторять дотримання законодавства у сферах захисту довкілля, планування територій, містобудування та ліцензування алкогольної продукції.
Національні агентства (з питань охорони здоров'я, освіти тощо) здійснюють нагляд у відповідних сферах.
Використання фінансів контролюється через зовнішній і внутрішній аудит.

Що пропонує

законопроєкт номер 4298

і коли його можуть ухвалити

Отже, виправити ситуацію з відсутністю нагляду за законністю рішень ОМС покликаний законопроєкт №4298 — про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деякі інші акти. Основною новелою законопроєкту є надання префектурних (наглядових) повноважень місцевим державним адміністраціями — обласним та районним. За ними закріплюється функція нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування.

Хто кого контролюватиме

Райдержадміністрації здійснюють нагляд за діяльністю сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів.
Облдержадміністрації координують діяльність районних рад.
Нагляд за діяльністю ОДА здійснює центральний орган виконавчої влади, визначений Кабміном.

Для забезпечення законності у разі ухвалення рішень органи місцевого самоврядування консультуються з місцевими адміністраціями. Водночас ці консультації не є офіційним тлумаченням законодавства і мають рекомендаційний характер.

Утім, у разі виявлення порушення законності під час ухвалення рішень місцева адміністрація подає вимогу щодо її усунення до органу місцевого самоврядування. Вона є обов’язковою до розгляду із граничним терміном у 30 днів. Якщо орган місцевого самоврядування протягом цього часу не усуває порушення, місцева адміністрація звертається до суду з позовом про визнання акта ОМС незаконним.

Новий формат нагляду за законністю рішень ОМС відрізняється від попереднього, який здійснюється прокуратурою, тим, що місцевим адміністраціям надано лише функцію нагляду. Функцію ж покарання віддано судам, що знижує корупційні ризики та обмежує зловживання.

За словами експерта Центру політико-правових реформ Олександра Бовша, коли нагляд за законністю здійснювала прокуратура, було дуже багато зловживань. Такий формат постійно критикувався експертами. Тому в процесі децентралізації було важливим привести питання нагляду за законністю рішень ОМС до нормального формату.

Нормальною й адекватною є ситуація, коли держава здійснює нагляд за рішеннями органів місцевого самоврядування, якщо забезпечує ці органи фінансовим ресурсом. Процедура, передбачена законопроєктом №4298, не є жорсткою. Вона значно м’якша, ніж в багатьох європейських державах, приміром у Франції чи Польщі. У нас нагляд здійснюватиметься у двох формах: контролю і роз’яснення. Адже наразі немає такого органу, який би вів облік цих актів, аналізував, надавав роз’яснення, щоб акт органу місцевого самоврядування не виходив за межі його компетенцій і відповідав законодавству. Це саме та система, яка дозволяє нормально й ефективно функціонувати місцевому самоврядуванню. Це нормальна практика Європейського Союзу.

Олександр Бовш

Експерт Центру політико-правових реформ

Водночас, на думку експертів, деякі положення законопроєкту є дискусійними. Це, зокрема, закріплення за облдержадміністраціями надміру владних повноважень при значному звуженні повноважень райдержадміністрацій. Потребує доопрацювання і процедура призначення голів МДА та їх заступників.

Збереження в законопроєкті на постійній основі за МДА галузевих повноважень, притаманних їм відповідно до наявної моделі організації виконавчої влади на місцях, не повинно бути, оскільки це суперечитиме реформуванню МДА в органи префектурного типу. До того ж деякі з цих галузевих повноважень дублюються з повноваженнями органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральної виконавчої влади.

Вікторія Дерець

Експертка Центру політико-правових реформ з питань реформування Кабінету міністрів України та центральних органів виконавчої влади

Окрім того, дискусійним питанням є і терміни реалізації реформи з впровадження нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування. Згідно з законопроєктом №4298, здійснення повноважень із забезпечення законності місцевими державними адміністраціями розпочинається через шість місяців після припинення воєнного стану. Частина експертів вважає, що доцільніше було б встановити чіткіші та ближчі часові межі.

Доктор юридичних наук, професор Анатолій Заєць звертає увагу на те, що більшість повноважень, якими наділяються органи місцевого самоврядування, є делегованими. Це дає можливість виконавчій владі здійснювати не просто нагляд, а безпосередній контроль за їх виконанням, зокрема через фінансування.

Чим відрізняються власні та делеговані повноваження ОМС

Власні

ОМС мають більшу автономію в ухваленні рішень.
Це повноваження, які належать ОМС за законом і виконуються ними самостійно.
Фінансуються з місцевого бюджету.

Делеговані

Це повноваження, які передані ОМС державою.
Зазвичай фінансуються з державного бюджету.

Яким має бути нагляд згідно з останньою редакцією законопроєкту №4298

Держава має здійснювати лише нагляд за законністю рішень ОМС.

Держава має здійснювати контроль не лише за законністю, а й за доцільністю та економічністю рішень.

“Існує проблема нагляду за власними та делегованими повноваженнями органів місцевого самоврядування. В Європі нагляд за власними повноваженнями ОМС — це нагляд за законністю їх актів. Щодо делегованих повноважень — це нагляд за економічністю, доцільністю відповідних рішень. Проблема в тому, що в нас багато делегованих повноважень. Тут є підстави для можливості втручання в діяльність місцевого самоврядування”, — зазначає експерт.

Наразі обговорення окремих норм законопроєкту в експертному середовищі триває. Втім, як запевняє Віталій Безгін, законопроєкт буде ухвалений не пізніше першого кварталу 2025 року, оскільки його ухвалення — це вимога європейських партнерів України.

“Законопроєкт №4298 є стратегічним документом, який виведе відносини між місцевим самоврядуванням та державою на якісно новий рівень в межах реформи децентралізації”, — зазначає Безгін.

Різні думки

як має працювати нагляд за законністю рішень ОМС

Що ж до самих органів місцевого самоврядування, то їхні представники підтримують встановлення ефективного механізму нагляду за законністю рішень ОМС, погоджуючись, що це є необхідним. Але в деталях їхні погляди різняться.

Директор з розвитку Всеукраїнської асоціації громад Ігор Абрамюк підкреслює, що громади давно розуміють необхідність ухвалення відповідного законопроєкту. Попри те що тривають дискусії з приводу норм, які стосуються діяльності МДА та їх очільників, до норм, які мають відношення саме до нагляду і які є ключовими для системи місцевого самоврядування, питань немає.

Ми розуміємо, що децентралізація — це децентралізація повноважень, ресурсів і відповідальності. Тобто третій компонент — відповідальність — реалізується саме через цей закон. Тому асоціація громад, яка є асоціацією насамперед невеликих за кількістю населення громад, розуміє, що дружній нагляд з акцентом на превенцію, на запобігання порушенням, потрібен. Він дозволить органам місцевого самоврядування уникнути порушень закону.

Ігор Абрамюк

Директор з розвитку Всеукраїнської асоціації громад

Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан оцінює законопроєкт №4298 більш критично.

“Нагляд за законністю, який колись був у прокуратури, скасували свого часу в межах євроінтеграційної реформи. Тому що важливим є не нагляд, а дотримання закону субʼєктами владних повноважень, — абсолютно всіма, не тільки органами місцевого самоврядування, але й прокуратурою, поліцією, державними адміністраціями, МСЕК тощо. Головною запорукою дотримання органами влади закону є впевненість у можливості захистити право чи вимагати визначений законом обов’язок в суді, чого немає досі, на жаль, в Україні, — каже Олександр Слобожан — Практичними перевагами могла б бути оптимізація чинних наглядових і контролюючих повноважень 26 органів державної влади, які сьогодні уповноважені контролювати органи місцевого самоврядування та наглядати за ними. Однак замість такої редакції законопроєкту в парламенті є зараз редакція, яка передбачає розширення функції нагляду ще й місцевим державним адміністраціям, які одночасно здійснюватимуть галузеве регулювання, розподіл коштів та призначення посадовців, що суперечить всім європейським стандартам і нормам”.

Ще в одній всеукраїнській асоціації ОМС — Асоціації органів місцевого самоврядування — насамперед наголошують на важливості встановлення нагляду за законністю та підтримують ухвалення законопроєкту №4298, хоч і мають певні зауваження до нинішньої його редакції.

Згідно зі статтею 144 Конституції України, органи державної влади забезпечують дотримання законодавства на відповідній території. Тобто має бути державний орган, який аналізуватиме акти ОМС і оскаржуватиме їх за необхідності в судовому порядку. На сьогодні такого одного, цілісного органу немає. Конституцією визначена основна функція місцевих адміністрацій — забезпечувати законність, права й інтереси громадян на відповідній території. Таким чином, було б логічно уповноважити функцією забезпечення законності відповідні місцеві державні адміністрації.

Сергій Шаршов

Експерт з питань законодавства асоціації органів місцевого самоврядування

“Щодо законопроєкту №4298, то зазначений у ньому м’який підхід, коли орган самоврядування взаємодіє з місцевими державними адміністраціями, а за відсутності домовленостей питання вирішується в суді, нашою асоціацією підтримується” — доповнює експерт.

Водночас, на думку Сергія Шаршова, не може бути, щоб місцева державна адміністрація була уповноважена і виконувати певні функції — з культури, освіти, інших галузей, — і одночасно здійснювати нагляд за їх виконанням.

“Норми, які стосуються питань, пов’язаних із виконанням галузевих повноважень місцевими державними адміністраціями, суперечать як Європейській хартії, так і здоровому глузду. Крім того, у нашої асоціації викликає занепокоєння відсутність розмежування повноважень між місцевими адміністраціями та органами місцевого самоврядування, що призводить до дублювання. Якщо такі положення залишаться, то незрозуміло, хто виконуватиме ті чи інші повноваження, — каже Сергій Шаршов. — До того ж є питання, пов’язане з відбором кандидатів до комісії, яка формуватиме кадровий резерв. Передбачається два члени від асоціацій. На сьогодні у нас чотири асоціації. Яким чином може бути представлено в цьому відбору два члени, як асоціації між собою ділитимуться? Логічно, щоб був представник від кожної асоціації, яка має національний статус”.

Загалом експерти та представники ОМС розглядають запровадження механізмів нагляду за законністю рішень ОМС як важливий компонент продовження реформи децентралізації та приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів. Але наголошують, що впровадження нагляду за законністю рішень ОМС повинно не лише забезпечити дотриманням законодавства представниками самоврядування, але й зберегти баланс між автономією місцевої влади та її функціонуванням як частини єдиної децентралізованої системи управління.

Партнерський проєкт

Публікацію підготовлено Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ у співпраці із Центром політико-правових реформ в рамках Проєкту “Підтримка законодавчої бази та політичного діалогу щодо національного нагляду” завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID “ГОВЕРЛА”. Зміст цієї публікації не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.

Дата публікації: 11.11.2024 р.

Редакторка: Ірина Денисюк
Дизайн та верстка: Юлія Теплюк

Керівник проєкту: Євген Фролов

© 2024 Всі права захищені.
Інформаційне агентство ЛІГАБізнесІнформ